Национальный парк Прибайкальский: проблемы землепользования
Власти Приангарья намерены как можно скорее определить внешние границы Прибайкальского национального парка, провести скорейшую инвентаризацию его земель и утвердить положение об их особом режиме. Неопределенность статуса земли создает трудности при согласовании схемы территориального планирования. Территория Прибайкальского национального парка должна быть включена в схему, но этого нельзя сделать, пока ее границы не определены.
Национальный парк «Прибайкальский», расположенный на юго–западном побережье озера Байкал, сфокусировал на своей территории проблемы, характерные для особо охраняемых природных территорий (ООПТ) этой категории. Необходимость решения обязательных природоохранных задач не всегда согласуется с целями развития территорий проживания местного населения, обязательными для муниципальных властей. Парк общей площадью 417 297 га был создан в 1986 году, в перестроечное время, когда понятия «собственность», «земельная принадлежность», «регистрация земель» мало что говорили как частным лицам, так и администраторам разного уровня. Именно поэтому границы парка были проведены без учета земельной принадлежности. В результате и национальный парк, и административные районы, в границах которых парк расположен, оказались в ситуации, когда ни те, ни другие не могут эффективно управлять землями ввиду территориальных и институциональных наложений.
В соответствии с федеральным законом «Об особо охраняемых территориях» (1995 г.) Прибайкальский национальный парк является ООПТ федерального значения и находится в подчинении Министерства природных ресурсов. Описание его границ и положение должно утверждать Правительство РФ. В отношении Положения Прибайкальского парка это было выполнено без необходимой процедуры утверждения, а границы были согласованы только управлявшей ранее всеми национальными парками Федеральной службой леса, которая ныне расформирована. Таким образом, границы парка до сих пор (уже 23 года) легитимны как бы «наполовину».
Следует отметить и другие моменты, не позволяющие эффективно выполнять природоохранную деятельность национального парка. Во–первых, территория парка не является единой и компактной — это узкая полоса длиной около 600 км вдоль берега озера с разрывами, разделяющими ее на пять кластеров в пределах трех административных районов: остров Ольхон, материковое Приольхонье, южная часть Байкальского хребта (Ольхонский район), Олхинское нагорье (Слюдянский район), южная часть Приморского хребта (Иркутский район). Во–вторых, в парке размещается около 40 населенных пунктов, причем для большинства поселений не определены границы. В новом Градостроительном кодексе (2004 г.) оговаривается возможность придания некоторым населенным пунктам статуса «объектов градостроительной деятельности особого регулирования», к которым логично было бы отнести все поселения в границах парка (как, впрочем, и все другие в пределах объекта всемирного природного наследия «Озеро Байкал» или центральной экологической зоны Байкальской природной территории). Очевидно, что на развитии и обустройстве поселков и деревень в границах особо охраняемых природных территорий сказывается отсутствие специально очерченных «зон развития населенных пунктов», которые пока не предусмотрены Градостроительным кодексом. Кроме того, земли, вошедшие в состав парка в соответствии с Земельным кодексом (2001 г.), имеют разную принадлежность как по статусу (федеральные, например, земли лесного фонда, их в парке более 305 297 га; муниципальные — земли поселений и сельскохозяйственного назначения, 112 тыс. га), так и по категориям — помимо перечисленных, это земли госземзапаса, рекреационного назначения и другие.
Прибайкальский национальный парк входит в состав объекта всемирного природного наследия «Озеро Байкал». Решение о включении в список подобных объектов ЮНЕСКО было принято в 1996 году, а в 1999 году — необходимый для единого управления и общего юридического поля федеральный закон «Об охране озера Байкал». И только в 2006 году Правительством РФ в соответствии с этим законом были утверждены границы Байкальской природной территории и ее экологических зон. Причем центральная экологическая зона внешними границами совпала с границами объекта. Затягивание процесса определения границ было связано с нежеланием согласовывать интересы сторон, сохраняющих и использующих природные ресурсы побережья Байкала.
Можно вспомнить, что еще в 1997 году по решению Центра сохранения всемирного наследия ЮНЕСКО на о. Ольхон был проведен семинар для научной общественности и представителей власти различного уровня по ознакомлению с методикой «Пределы допустимых изменений», рекомендованной для решения вопросов землепользования на Байкале. Главным в методике являлось требование определения интересов всех землепользователей и максимальное сближение их позиций для снятия конфликтных ситуаций. На проблемных участках возможных конфликтов интересов методика позволяет выйти на рекомендации, отвечающие на вопрос «до какой степени допустимо изменение природного участка без перевода его в категорию более освоенного», в отличие от отечественных методик, где даются оценки степени дегрессии в зависимости «от числа человек в единицу времени на единицу площади».
Камнем преткновения интересов парка и администрации Ольхонского района стали земли сельскохозяйственного назначения. Следует отметить, что все решения по этой муниципальной категории земель принимаются исполнительной властью субъекта РФ — Иркутской областью. Некоторые степные участки этих земель важны как места произрастания редких и эндемичных видов растений. В тоже время, справедливости ради необходимо сказать, что не все сельхозземли используются под пашни, сенокосы, выпасы и огороды, а очень часто — для туристско–рекреационной деятельности как местного населения, так и приезжих, причем без согласования с администрацией парка. Эти земли, находящиеся в границах парка, но формально управляющиеся муниципалитетами, обычно называют «землями двойного подчинения», и именно такая двойственность их положения приводит к регулярно возникающим конфликтным и спорным ситуациям.
Как разрешить споры, причины которых были заложены еще в период формирования границ парка без должного обоснования и которые нередко усугубляются волюнтаристскими действиями администраций районов и Иркутской области? В истории затянувшегося противостояния земельных интересов были крайние предложения: от разделения территории парка на три отдельные ООПТ (Олхинскую, Ольхонскую и Иркутскую) до значительного увеличения площади парка, примерно в пять раз. Но истина, вероятно, всё же посередине. И достижение консенсуса возможно только на основе постоянного диалога, договоренностей и компромиссов. Прежде всего, на наш взгляд, необходимо провести межевание всех земель в действующих на настоящее время границах национального парка с последующей государственной регистрацией, обосновать и точно провести границы населенных пунктов с учетом их развития в будущем. Предпосылки для этого есть, так как дирекция парка планирует инвентаризацию земель особо охраняемой природной территории, а также работу по дальнейшему оформлению статуса земель, что поддержано и администрацией области. Осталось только дождаться денег на эту работу из федерального бюджета.
Второе — надо тщательно исследовать проблему «земель двойного назначения» и путем консенсуса разделить эти земли между парком и районами для снятия с повестки всех спорных ситуаций. Причем земли сельхозназначения, использующиеся в иных, в основном, рекреационных целях, необходимо перевести в категорию «земли рекреационного назначения» и передать парку. С другой стороны, парк должен уступить часть своих земель в пользу муниципальных образований: земель, необходимых для развития населенных пунктов, особенно с учетом дальнейшего роста туристского и рекреационного их использования (как пунктов постоянного пребывания отдыхающих для снижения нагрузки на окружающие природные территории), а также земель сельскохозяйственного назначения, которые интенсивно используются с этой целью и уже не представляют ценности с точки зрения сохранения природной среды (в первую очередь пашни, огороды, дачные поселки).
Третий момент, который проистекает из первых двух, будет способствовать упорядочению землепользования на рассматриваемой территории: следует перевести все категории и статусы земель в иные категории, соответствующие проведенным межеванию и перепланированию границ парка и территорий муниципальных образований. При заметных потерях с точки зрения сохранения природной среды в результате всех упомянутых процедур необходимо предоставить национальному парку подобные или лучшие по экосистемным характеристикам и площади участки, пока находящиеся вне пределов парка.
В рамках разработанной «Схемы природоохранного районирования центральной экологической зоны Байкальской природной территории» (по заказу МПР), выполненной в 2004 году, в создании которой принимала участие и автор статьи, предложена система из 56 рекреационных территорий вокруг Байкала. Причем в работе особо отмечалось разделение этих территорий на участки постоянного (населенные пункты и места концентрации туристских баз и баз отдыха) и временного (интересные объекты и памятники природы, пляжи, экологические тропы и др.) пребывания туристов и отдыхающих. Такая дифференциация пространства позволит обеспечить максимальный доступ к объекту всемирного наследия «Озеро Байкал» и минимизировать воздействие на нетронутые природные территории.
В заключение подчеркнем, все эти работы требуют существенных финансовых вложений, что можно сделать только согласованно на средства как федеральные, так и региональные. Эти работы требуют упрощения процедуры перевода земель из одних категорий в другие, что пока упомянуто только в одной из статей Земельного кодекса, а принятый специально федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (2004 г.) пока так и не привел к созданию действенного механизма для этой процедуры. Важным моментом в проведении этих работ является участие общественности, включая и научную, для контроля нарушений природоохранного характера и нарушений в связи с незаконным выделением земельных участков чиновниками администраций с целью наживы.
Остается надеяться, что новый губернатор Иркутской области и новый директор национального парка «Прибайкальский» придут, наконец, к пониманию перечисленных выше институциональных проблем землепользования на территории парка и началу их последовательного разрешения.
29 мая 2009 г.
Источник: «Наука в Сибири»
